在不断强化的中央集权过程中，警察作为维护国家内部安宁与社会秩序的主要武装力量，更是需要加强对警察队伍的统一领导。

对事关地方社会稳定、公共安全、人民安居乐业、经济社会发展的，如打击刑事犯罪、维护社会治安、安全防范、治安行政管理等，确定为地方事权，由地方各级公安机关分级分区承担。划清并扩张地方事权，能够解决地方公安机关有权做什么，包括决策与实施，可以积极防御上级公安机关的过度干预。

根据《立法法》（2015年修订）第82条第5、6款规定，地方政府规章几乎没有创制能力，或者仅具有短暂期限的创制效力。首先，这导致了实践运行趋向权力上收，极大削弱了地方对治安、道路交通等实施有效治理的能力，不符合当前不断强化地方治理的发展趋势。对于上述第6条（三）维护交通安全和交通秩序，处理交通事故，《道路交通安全法》（2011年修订）第5条第1款明确为交警职责，但在中央与地方如何职责分工，却语焉不详。此外，上述中央立法也必须遵循《立法法》（2015年修订）、《行政处罚法》（1996年）、《行政许可法》（2004年）、《行政强制法》（2011年）等法律对中央专属立法权的规定。中央不干预地方事权警务的机构设置和人事安排。

如前所述，我不同意实践部门同志主张刑事执法、道路交通管理、治安是地方事权的观点，我以为应该是中央与地方的共同事权。（2）重要程度和影响范围标准。[7]笔者虽不甚赞同将金融科技的内涵过度泛化，而是倾向于将之至少同数字和信息技术的产生和应用相联系，以免相关讨论失去焦点，但同意上述理解所传递的一种基本态度，即金融科技并非某种神秘之物，而只是历史上已经反复出现的、金融服务与科技手段的又一次结合而已。

概言之，高频交易是指一种基于高速度和高频率的自动化证券交易方法或策略。[55]See Lawrence Baxter, Adaptive Financial Regulation and Regtech: a Concept Articleon Realistic Protection for Victims of Bank Failures, 66 Duke Law Journal 567, 2016, p.573. [56]例如，参见Lawrence G. Baxter, Adaptive Regulation in the Amoral Bazaar, 128 South African Law Journal 2011, p.253(认为监管复杂市场的概念性框架正在从命令模式转向适应性方法); Lawrence E. McCray, etal., Planned Adaptation in Risk Regulation: AnInitial Survey of US Environmental, Health, and Safety Regulation, 77 Technological Forecasting and Social Change 2010, p.951(调查有关环境、卫生和安全的美国联邦监管项目，确定哪些含有适应性特征)。但在实践中，支付机构早已涉足跨行清算。[17]此外，我国目前业已建立互联网金融监管的基本框架，既适用于金融机构也适用于互联网企业，与FSB报告中关于金融科技监管的基本内容和关注重点并无实质区别。

(三)促进金融市场竞争 金融科技不但是创新，而且是一种破坏性创新。[59]监管沙盒本质上是一种有条件、有限度、有控制的放松监管，是要在金融创新特别是金融科技这个轮廓尚不清晰、规则尚待生成的领域，更好地平衡创新与监管、创新与规范、创新与风险之间的关系，是一种更加基于原则而非规则的适应性监管。

以支付宝为例，其典型模式为在各商业银行开立中间账户，通过各中间账户与支付宝业务存户(清算户)之间的资金划拨，将实质上的跨行清算转换为形式上的同行清算，从而规避上述禁令。[14]互联网金融固然既涵盖传统金融机构的金融+互联网模式，也涵盖互联网企业的互联网+金融模式。[71]参见杨硕：凡金融必有牌照凡金融必有监管，载《新民晚报》2018年3月31日，第A14版。换言之，功能监管强调金融产品本身的基本功能，以金融业务的性质来确定相应的监管归属。

但在监管缺位的情况下，平台事实上无法起到此种作用，从而导致一旦平台跑路，债权债务就往往成为一笔乱账。当下，个人和机构都日益依赖云服务来存储数据和信息，而云端本质上不过是平台所属的若干大型服务器。不仅如此，金融与科技的结合还使得金融风险的一些方面更为突显。【中文关键词】 金融科技。

2013年8月16日，光大证券策略投资部在进行股指期货套利交易时，所使用的策略交易系统出错，在11时5分8秒之后的2秒内瞬间生成26082笔市价委托订单，以234亿元的巨量资金申购180ETF成份股，导致A股骤然拉升。[61]从迄今为止相关国家的实践看，监管沙盒有其适用的外部条件，如成熟且集中的金融业、较为综合性的金融监管体制、监管者与被监管者之间高度个案化的双向互动等。

在此背景下，传统的基于刚性规则的命令—控制型监管难以为继，监管本身也需要变得更加动态、更具适应性。[28]See Arneretal., supra note [7], p.1287. [29]参见章峰等：区块链关键技术及应用研究综述，《网络与信息安全学报》2018年第4期，第22页。

【期刊名称】《中外法学》【期刊年份】 2019年 【期号】3 进入专题： 金融科技 包容审慎监管 。在此情形下，最了解或者应当最了解相关信息的是P2P平台，借贷双方在相当程度上也依赖平台来发挥弥补信息不对称的功用。大数据和算法的应用，进一步加剧了潜在的信息不对称风险。这些条件与中国当下国情相去甚远。另一方面，由于高频交易报单速度快、持仓时间短，一旦触发止损机制，大量止损订单将会瞬间推至市场，导致买卖力量对比迅速失衡、市场流动性丧失，从而引发雪崩式下跌。[10] 在中国本土语境下，与金融科技含义相仿的术语是互联网金融。

狭义说以英国金融行为监管局(FCA)为代表，将监管科技看作金融科技的一部分，认为监管科技是金融科技的一个子类别，集中于那些能够比现有手段更富效率、更有效果地满足监管要求的技术。[2]鉴于此，基于金融科技的内涵与特征，就如何理解和实施包容审慎监管，特别是在法律制度和监管规则层面需要作出何种变革和调整加以探讨，无疑具有重要的理论和现实意义。

朱太辉：我国Fintech发展演进的综合分析框架，《金融监管研究》2018年第1期，第56—57页。概言之，金融包容是指通过建立多层次、多元化、全方位的金融服务体系，使原本被排斥在金融体系之外的客户能以合理的价格获得安全、便捷、高效的金融服务，其核心是机会均等、互惠共生和合作共赢。

例如，2018年4月27日人民银行、银保监会、证监会、外汇管理局联合印发的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》23条明确规定金融机构应当向金融监督管理部门报备人工智能模型的主要参数以及资产配置的主要逻辑，并规定了金融机构在人工智能算法缺陷导致异常交易时的人工干预义务。例如，监管机构可以将金融企业安装实时合规系统(realtimecompliancesystem)作为准入许可的要求之一，[78]使监管机构和金融企业得以实时监控其员工的活动并识别任何不合规行为。

蔚赵春、徐建刚：监管科技Regtech的理论框架及发展应对，《上海金融》2017年第10期，第65页。参见孟娜娜等，见前注[2]，第43页。[41]参见周仲飞、李敬伟：金融科技背景下金融监管范式的转变，《法学研究》2018年第5期，第5—6页。相较于传统金融机构，互联网巨头涉足金融领域的最大优势，不在于资金或渠道，而在于其掌握的用户数据。

这实质上是创建了监管者与监管对象的非现场联合办公机制。进而言之，监管科技的深入应用还意味着监管理念和模式的深刻变化，即从单向度、集中式的传统监管模式向交互性、分布式的数据驱动型监管转变。

决策者和监管者面对即将到来的金融体系转型，需要依靠监管科技来建立起支撑监管的必要基础设施。[7]See Douglas W. Arner, etal., The Evolution of Fintech: A New Post-Crisis Paradigm, 47 Georgetown Journal of International Law 1271, 2016, pp.1274—1294. [8]参见廖凡：《国际货币金融体制改革的法律问题》，社会科学文献出版社2012年版，第168—169页。

传统上，金融交易乃至一切交易的前提是信任，只有基于信任才能进行交易、签订合约。这也成为2016年《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》(银发〔2016〕112号，以下简称112号文)出台和2017年网联清算有限公司(以下简称网联)成立的直接诱因。

此次全球金融危机也是如此。[45] 事实上，高频交易的自动化和高速高频这两个关键特征都易于引发和放大风险。[42]参见邢会强：证券期货市场高频交易的法律监管框架研究，《中国法学》2016年第5期，第156页。其次，顺应全球金融危机后中央银行金融监管权限回归和强化的国际趋势，并利用其作为金稳会办公室的特殊地位，人民银行应当在宏观审慎监管和系统性风险防范方面发挥更大作用，包括针对金融科技所诱发或加剧的风险。

[11]另一种则认为金融科技在技术元素(除运用传统互联网技术外，还包括人工智能、区块链、生物识别等其他技术元素)和业务范围(不只涉及支付、借贷、投资等互联网金融业务，还更多地聚焦于中后台业务)上均与互联网金融有所不同，互联网金融是金融科技的一个阶段或分支，隶属于金融科技。就此而言，金融科技亟需某种形式的适应性监管。

[4]基于金融科技所承担的主要经济功能，FSB进而将金融科技活动划分为五类，即支付、清算和结算，存款、贷款和筹资，保险，投资管理，以及市场支持。孟娜娜、蔺鹏：监管沙盒机制与我国金融科技创新的适配性研究——基于包容性监管视角，《南方金融》2018年第1期，第42-49页。

同时，对地方金融监管局主要强调的是责任，并未充分赋予相应的监管权力。[15]FSB对金融科技的界定也是聚焦于所提供的服务而不是提供服务的机构或者技术本身，并强调金融科技并不会从根本上改变金融体系中的中介(intermediation)本质或者所需要的经济功能。

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